【案情介绍】

   某市质量技术监督局执法人员对辖区内甲公司生产的电线电缆强制性认证（3C认证）情况进行检查。现场发现该公司正在生产3C认证证书已经被暂停的产品。执法人员现场对涉案的BV4.52、BVVB2×1、RV42这三种型号的电线电缆进行了抽样。经检验机构检验，BVVB2×1、RV42两种型号的电线电缆被判定为不合格产品。

    【分析意见】

    案件涉及三种类型的违法行为

   按照强制性产品认证有关管理规定，在认证证书的持有人违反《中华人民共和国实施强制性产品认证的产品目录》（以下简称《目录》）、产品认证实施规则和指定的认证机构要求等三种情形下，3C认证证书将被暂停。但不管何种原因，在证书被暂停后，企业不得生产、销售被暂停证书所界定的产品，不得在产品或宣传中使用3C认证标志，当地质量技术监督行政主管部门有权监督执法。对于在3C认证证书被暂停期间生产、销售《目录》中产品的，可视为擅自生产、销售未取得强制性认证的产品。由此可以认为，甲公司的行为已经涉嫌擅自生产、销售未取得强制性认证的产品。

   同时，根据检验报告以及调查笔录，甲公司又涉嫌生产、销售以不合格产品冒充合格产品。由于电线电缆检测依据的标准是涉及人身健康安全的强制性标准，两种型号的电线电缆被判定为不合格（不符合标准要求），甲公司也涉嫌生产、销售不符合保障人体健康和人身财产安全标准的产品。

    案件处理时产生三种不同意见

   本案涉嫌存在三类违法行为，这三类行为之间的关系如何，在本案的处理中，是否需要对甲公司涉嫌的三类违法行为同时进行处罚，如何准确理解“一事不再罚”原则，如何破解法律条文的适用难题，案审中产生了不同的意见。

   第一种意见认为，本案虽然涉及三类不同的违法行为，然而，由于行为主体是惟一的，而且是在3C认证执法检查中发现的，如果对相对人处以多次罚款的处罚，将违背《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则。本案应对甲公司依据《认证认可条例》第六十七条规定处罚。涉案的两种型号的电线电缆质量不合格只作为行政处罚时确定处罚幅度的从重情节，不能再重复处罚。

   第二种意见首先对第一种意见中“一事不再罚”的说法表示赞同，但是在适用法律上，认为本案应依据《产品质量法》处理。从法律效力层次上看，《产品质量法》是法律，《认证认可条例》是国务院颁布的行政法规，法律的层次更高，应优先适用。适用《产品质量法》第四十九条或第五十条，此时涉及“法条竞合”的处置，一般应根据从重原则（《产品质量法》第四十九条处罚幅度更高）或者依据特殊条款优先的规则（第四十九条规定的不符合强制性标准的范围更特殊），优先适用《产品质量法》第四十九条。也就是说，对甲公司按照生产、销售不符合保障人体健康和人身财产安全标准的产品处理。

   第三种意见认为，对甲公司既要依据《认证认可条例》处罚，又要依据《产品质量法》处罚。这并不违背“一事不再罚”原则，因为甲公司是两个违法行为，“擅自生产、销售未取得强制性认证产品”与产品质量违法行为并不是可以互相合并的“一事”。本案例中，涉案的三类产品中只有两类产品质量检测结果为不合格、不符合强制性标准（货值金额的计算也只是两类产品的货值金额），这也间接说明了未取得强制性认证不代表产品质量不合格或者违反强制性标准。本案涉及的三类违法行为可以归为“认证违法”和“产品质量违法”两大类型，可分案处理。甲公司作为两个案件的同一行政相对人，应接受两次不同幅度的处罚。此外，在适用《产品质量法》时，是按照涉嫌生产、销售以不合格产品冒充合格产品抑或涉嫌生产、销售不符合保障人体健康和人身财产安全标准的产品处理，同意第二种意见的观点，可以优先适用《产品质量法》第四十九条处理。

   笔者认为，第三种意见是比较可取的。本案的情况比较特殊，首先要求准确理解《行政处罚法》的“一事不再罚”原则。“一事不再罚”是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚（狭义上界定为“罚款”）。“一事不再罚”作为行政处罚的原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行政相对人的合法权益。这里，如何判断“同一违法行为”是关键点，而不论处罚是否是依据“同一法律规范作出”。本案中相对人擅自生产、销售三种型号未取得强制性认证产品，生产、销售不符合保障人体健康和人身财产安全标准的两种型号电线电缆产品，这是两个可以区分的，并无必然牵连关系、因果关系的行为。所以，笔者认为，判定为两个行为比较合适，不能误解“一事不再罚”的含义，将两个违法行为误认为一个违法行为。在目前行政处罚没有类似刑法中“数罪并罚”规则的情形下，还是将两个违法行为分案处理，分别处罚更切合实际。

   此外，本案适用《产品质量法》第四十九条抑或第五十条，在未有法定解释明确时，关于法律条文的适用，应依据《立法法》第八十三条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。至于是否可以参考《刑法》上对“法条竞合”的处理，值得探讨。这里需要指出，“法条竞合”的讨论往往是刑法领域的。“法条竞合”是指一个犯罪行为同时触犯数个具有包容关系的具体犯罪条文，依法只适用其中一个法条定罪量刑的情况。“法条竞合”的处理原则，例如特别法优于普通法、复杂法优于简单法（基本规定）、重法优于轻法等，仅能在行政处罚中作为参考。

    （作者单位：上海市质量技术监督局监督处）