厘清主体责任  实施有效监管

——浅析产品质量的责任主体及行政监管

    ■文/李小洪  刘文正  周连东

   目前，我国产品质量问题时有发生，社会舆论在谴责无良企业的同时，往往把监管部门当成“靶子”口诛笔伐，似乎监管部门才是质量问题的根源。究其原因很大程度上在于社会公众不是十分清楚产品质量的责任主体所在，也不明白监管部门在产品质量监管中的职责和作用，而生产企业的责任主体意识不强，行政监管部门的监管目的、方向不清晰甚至出现错位。为此，需要进一步厘清产品质量的责任主体，并根据行政监管部门的职责及监管目标的特点，指出行政监管的方向和方法。

    产品质量的责任主体

   当前，公众、舆论习惯于把产品质量问题归咎于监管部门，毫无疑问，监管部门对产品质量起着非常重要的作用，但产品质量的责任主体只能是生产企业。

    1.行为主体决定责任主体

   产品质量，不同专家给出不同的定义，国际标准化组织也在不同时期不断丰富产品质量的内涵，大体可将产品质量定义分为两类：第一类定义是产品和服务的特性符合给定的规格要求，通常是定量化要求；第二类定义是产品和服务满足顾客期望。不管哪种分类，都体现了产品质量包括使用性能、安全性、可用性、可靠性、可维修性、经济性和环境等特性，我国《产品质量法》对产品质量界定为产品的安全性、实用性及担保性。产品是通过生产企业的生产行为生产出来的，其质量能否符合要求和满足顾客需要，很大程度上取决于生产企业在产品设计、制造、检验、包装和储存等环节中能否确保产品质量。监管部门在产品生产过程中，起到的是监督管理的作用。消费者则通常只能通过价格及使用经验来对产品质量进行感性的判断。可见，产品质量的行为主体是生产企业，行为主体决定责任主体，生产企业作为产品质量的行为主体，也就决定了其是产品质量的责任主体。

    2．市场经济规律的决定作用

   企业要想在市场中生存和发展，其产品必须得获得市场的认可，而产品质量是产品获得市场认可的最重要要素之一，其在很大程度上决定了企业的生存和发展，这是市场经济规律所决定的。价值规律告诉我们，企业要想在市场竞争中获胜，就得通过科技创新、经营管理等手段降低自身必要的劳动时间，通过假冒伪劣等手段来降低自身必要劳动时间的手段是不可持续，最终不被市场认可的。同时，市场经济中存在质量规律，拥有好的质量信息，则能够占有更多的市场份额，而不良的质量信息则会遭受市场的抵制。可见，市场经济规律决定了生产企业必须按市场规律运作，为产品质量负责，谁违背市场经济规律，就难于获得市场认可，就会被市场唾弃，企业也就无法发展，甚至被市场淘汰。

    3．法律法规要求的重要作用

   社会对产品质量有着最基本的要求，那就是产品不能危及人体健康和人身、财产安全。这些要求只能通过法律法规来调整和保障，包括行政管理和司法追究。《产品质量法》第26条规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。”第41条规定：“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产（以下简称他人财产）损害的，生产者应当承担赔偿责任。”国务院发布的《工业产品质量责任条例》第4条规定：“产品的生产、储运、经销企业必须按照本条例的规定，承担产品质量责任”。刑法对生产、销售伪劣商品构成犯罪行为的刑事责任也作了相关规定。如果生产企业违反法律法规，生产质量问题产品，将会受到罚款，停业整顿，吊销营业执照等行政制裁，情节严重的，还会被追究刑事责任，付出惨重代价，甚至是倒闭。守法是社会对企业的基本要求，是企业对社会的基本责任，是企业赖以生存的底线。监管部门依法监管生产企业履行产品质量责任义务，对质量问题企业采取行政及司法措施是最有效地维护产品质量的强制手段。

   以上的分析，无可辩驳地证明产品质量的责任主体是生产企业，而且只有市场经济规律的作用和行政司法监管部门认真履职，才能强化生产企业产品质量的责任主体意识。

    监管部门的行政监管

    1．监管部门的法定职责

   质量监督是以法律法规为准绳，以标准为依据，以技术检验、计量检测为手段，对产品质量进行规范和监督管理。对于产品质量，监管部门主要有以下法定职责：贯彻执行国家有关质量监督工作的方针政策，统一管理和组织协调本行政区域的质量监督工作；负责制定质量发展规划，推广先进质量管理经验和方法，组织重大产品质量事故调查，组织质量技术监督教育宣传、培训、信息收集发布等质量宏观管理工作；负责《产品质量法》、《计量法》、《标准化法》等相关法律法规贯彻实施和行政执法；统一管理标准化、计量、认证工作；依法查处生产和经销假冒伪劣商品活动中的质量违法行为等。可见，监管部门的法定职责主要包括综合管理和行政执法，其职责具有宏观性、全面性、系统性和长远性。

    2．监管部门的监管目标

   在维护产品质量中，监管部门的监管目标不同于生产企业，在监管对象、目的、工作要点中具有明确特点。在监管对象上：监管部门面对的是全社会的生产企业及产品；生产企业则主要面对自身产品，对象较为单一。在监管目的上：监管部门的主要目的是防止产品出现大面积、系统性、长期性的质量风险；生产企业则是要确保每个产品的质量，防止不合格产品出现。在工作要点上：监管部门主要是贯彻执行国家有关产品质量的方针政策、法律法规，推广先进科学的产品质量管理方法，对可能危害人体健康、人身财产安全、影响国计民生的重点产品、重点行业及重要生产环节，采用科学有效的监管、检测手段和方法，及时发现问题产品，防止问题产品危害社会，当问题产品出现时，能够采取有效措施迅速处置，减少危害，惩罚问题企业，维护消费者利益；生产企业则是要在产品规划设计、原材料、制造、检验、储存等每一个环节，通过科学的内部质量管理及品质检测等手段，确保每一个产品单元及成品是合格的，防止问题产品走出厂门。

    3．监管部门的行政监管

   生产企业是产品质量的责任主体，但由于市场、法律法规不尽完善，社会诚信体系缺失以及企业逐利天性等原因，生产企业的责任主体意识不强，没能很好地履行其责任义务。因此，监管部门的行政监管尤为重要。监管部门要从自身职责和监管特点出发，做到依法监管和科学监管，才能履行好职责并实现其监管目标。

    3.1依法监管

   一是监管不缺位、不越位。解决产品质量问题，监管部门依法实施质量监管不可或缺，该制止的制止，该追查的追查，该司法移交的司法移交。监管缺位、不作为，会导致不法企业肆无忌惮、问题产品泛滥成灾。有些质量问题长期存在，只有在某场“运动”中或在问题“大暴发”后，才被发现，一定程度上与平时监管缺位有关。“镉大米”事件中，大米中镉含量是有规定的，但长期以来没有把镉等重金属列入粮食常规检测项目，实际上形成了监管的缺位。但也必须意识到权力不能越位、乱作为，不能过多干预企业的自主经营。监管越位，会束缚企业的活力，干扰市场秩序，降低执法效率和服务质量。乱作为则容易滋生执法人员钱权交易等廉政问题。

   二是做好移交司法工作。对于情节严重的质量安全事件，监管部门有责任将违法企业或个人移交司法机关。移交司法是对不法企业最为有效的强制手段，威慑和制裁作用最明显。但当前部分地方政府及行业组织出于各种原因千方百计阻挠产品质量问题的司法移交工作，导致真正进入司法程序的不良企业少之又少，违法企业违法成本太低。“三聚氰胺”等事件无不折射出地方政府、行业组织的影子。质量监管部门要实现对产品质量的监管，就必须依照相关法律法规规定，消除干扰，坚决做好司法移交工作，给不良企业致命打击。

   三是完善相关法律法规。质量监督以法律为准绳，依法监管的前提是有法可依。但由于市场的变化、科技的发展以及公众质量意识的提高，法律法规的规定永远滞后于监管工作的需要，无疑给产品质量的管理留下了监管空白。法律法规滞后突出表现在两方面：一是适用性问题，比如《产品质量法》将产品责任限制在我国境内从事产品生产、销售活动的生产者和销售者，对于国外生产商和销售商，《产品质量法》难于适用，特别是目前时有“洋奶粉”等质量事件出现；二是法律法规的缺失问题，突出体现在责任追溯制度缺失、没有集团诉讼制度和惩罚性赔偿制度。质量监管部门作为执法部门，对法律法规的完善具有相当大的话语权，监管部门要充分总结执法经验，献言献策，进一步完善相关法律法规，为保障产品质量奠定坚实基础。

    3.2科学监管

   一是监管不错位。当前产品质量事件一再发生，都说明了一个共同的问题：监管部门的监管错位，集中表现在该管的没管好，不该管的瞎管，导致监管效率低。科学监管必须做到监管不错位，管好该管的、放开不该管的。管好该管的，就是要抓住监管的关键环节，通过科学的监管频率，采用科学的检测方法对具有代表性的抽样进行检测；当出现产品质量问题时，能够及时对问题产品进行处置，促进信息公开和宣传，避免问题产品危害社会。放开不该管的，关键在于放权，尤其是大包大揽的做法。以驻厂监管为例，其不能作为日常监管模式，只能作为个案特殊监管。因为此监管模式耗费大量有限的人力资源，而行政编制是相对有限的，必然造成顾此失彼，而且会干扰企业正常的生产，是典型的大包大揽的监管模式，根本不能实现对众多企业的有效监管。

   二是创新监管模式。市场经济益发成熟、科技日新月异、新产品层出不穷，一些旧的监管模式已经无法适应时代的发展，急需不断创新监管模式。创新监管模式，目的不是要确保每一个产品都不出问题，更不是越俎代庖地替企业做企业的份内之事，而是要站在宏观、系统、科学及长远的角度，重点创新企业、产品分类管理，生产许可目录动态调整机制，企业不安全产品强制报告制度，产品安全消费预警制度，产品质量安全问题约谈制度，监督抽查产品质量分析报告制度，第三方监管制度等。

   三是制订新标准。标准是判断产品质量合格与否的依据，不断制订、更新标准不可避免。目前，我国产品质量问题的出现，一定程度上与标准的滞后有关。比如：我国瓶装饮用水国标只有20项水质指标检测项目，而自来水则有106项；一些病菌和微生物指标，瓶装水的标准也宽松于自来水；毒理性、pH值及硬度等常见水质指标，压根就未出现在瓶装水国标中。

   四是制订科学的检测方法。检测方法和手段直接影响着产品质量的检验结果，实现对产品质量的科学监管，离不开科学的检测方法和手段。以“三聚氰胺”事件为例，简单地通过测N含量去推算奶中蛋白质含量是不科学的，给不法分子留下了作假之机。

   五是学习应用新科技。科学技术是产品更新换代的第一生产力，尤其是现在高新技术产品的不断出现，一定程度上考验着监管部门的学习能力。只有不断学习应用新技术，才能明白产品的生产制造过程，知道新产品如何来、怎么用，何为合格，何为不合格；只有不断学习应用新技术，才能制定科学规范的标准；只有不断学习应用新技术，才能应用先进的检测计量设备及手段。

   六是及时收集多方质量信息。单靠监管部门对产品质量进行监管，显得势单力薄。监管部门应该联合消费者、第三方机构等力量，形成对生产企业的全面约束。力量联合的关键在于监管部门能否及时收集到多方的质量信息，包括社会信息和科技信息，三聚氰胺、毒胶囊等质量问题产品的发现，首先是第三方机构发现，监管部门获得信息后再介入的。这就表明及时准确收集多方质量信息是实现对产品质量科学监管的重要一环。

   七是正确处理产品质量问题。产品质量事件的出现有时难以避免，问题的出现不可怕，可怕的是监管部门对问题能否正确处理。当质量问题出现时：第一要敢于承担监管责任，正确面对舆论及公众的批评，及时做好善后处理工作。第二要科学合理地公布质量问题产品的信息，做到及时主动、全面、规范透明，避免遮遮掩掩、“挤牙膏”式的信息公开。第三要从质量事件中反思工作的不足，吸取经验教训，完善监管，防止类似事件再次出现。

    结束语

   产品质量的责任主体是企业，只有通过市场规律的作用以及行政监管部门的认真履职，才能强化其产品质量责任主体意识。行政监管部门对产品质量监管的主要目标是防止出现大面积、系统性、长期性的产品质量风险，并通过依法行政和科学监管来实现这一目标。

    （作者单位：广东省深圳市盐田出入境检验检疫局）

    《中国质量技术监督》2013年10月刊