网络助力监管 平台有法可依

——关于建立“国家网上产品质量监管协作平台”的法律分析

    ■文/陈 啸

   为创新电子商务产品质量监管，营造安全、诚信的网络商业环境，针对电子商务跨地区、跨领域、无疆界、大流通商业模式的特点，浙江省杭州市质量技术监督局创造性地提出了建立“国家网上产品质量监管协作平台”（以下简称平台）的构想。

    平台的构想和功能

   “平台”项目是一个由国家质检总局授权、杭州市政府支持、阿里巴巴等电商平台参与应用、各地质量监督管理部门协作支撑，由杭州市质监局牵头组织运行的电子商务产品质量监管新机制。平台运营维护主体是“国家网上产品质量监管模式研究与示范研究中心”，该中心是个公益性的非盈利机构，具有完全独立性，确保运行公正性。平台运行维护经费来源主要有政府购买服务、为电商平台提供有偿服务和向社会提供增值服务等方面。平台主要作用是通过产品质量的网络抽检，质量安全信息的共享共用，电子商务“大数据”的应用，强化政府部门之间及电商平台的协作，建立跨地域跨领域的质量安全监管协作机制，构建“大质量”监管格局，打造安全、可信的电子商务质量安全生态环境，有效打造“中国制造”品牌。平台主要实现六大功能：

   1.电子商务产品质量在线抽检。根据“平台”协作规则（比如：某类产品被投诉三次以上等）发起网上产品抽样检测：由系统自动发起“神秘”购买，由“平台”发往有资质的检测机构进行检测，并将检测结果反馈给有关各方（质量监管部门、电商平台等）。监管部门依据检测结果追溯到生产企业实施进一步调查处理，电商平台依据相关信息，按照既定规则实施“清理门户”。各方处理信息均返回“平台”实现共享，并建立网上企业质量信用档案。

   2.产品质量风险监测与预警。收集“平台”各方提供的产品质量安全信息，应用电子商务“大数据”对产品质量安全风险信息进行分类，对可能产生安全隐患进行评估。根据评估结果有针对性开展质量风险监测，依据风险监测结果，在“平台”上发布质量安全预警。

   3.企业质量信用征集与服务。充分运用质检系统赋码的组织机构代码成为国家信用码的优势，集合在线抽检、质量投诉、质量纠纷和顾客反馈等质量信息，形成企业质量信用信息数据库，便于监管部门、电商平台、电商和公众查询。

   4.质量安全举报投诉。消费者可在“平台”进行质量安全违法事件的举报投诉，“平台”将把投诉举报信息发送至属地监管部门和电商平台，并协助调查处理。

   5.产品质量检测公共服务。“平台”可利用自身优势，规范网上产品质量抽样和检验检测流程，为电商平台及其他需求方提供产品质量检测公共服务。

   6.社会各方互动与交流。开通微博、微信、论坛等网上交流功能，让社会各方关注产品质量安全，让消费者参与互动，及时收集社会质量安全热点信息，营造全社会关注质量安全的良好氛围。

    法律分析

   对于“平台”的建设，有的同志从不同方面提出了质疑：有的认为不符合质监部门的法定职权；有的认为“平台”涉及质监与工商职权交叉难以理顺；有的认为“平台”的运行对现有法律法规形成了突破。

    笔者现从法律层面就本项目的合法性试作如下分析，以期厘清思路，答疑解惑：

    一是建立“平台” 有法可依。

   “平台”项目是一个由国家质检总局授权、杭州市政府支持、阿里巴巴等电商平台参与应用、各地质量监督管理部门协作支撑，由杭州市质监局牵头组织运行的电子商务产品质量监管新机制。按照目前电子商务界以参与交易对象进行划分，可以分为四种类型：企业与企业之间的电子商务（B2B）、企业与消费者之间的电子商务（B2C）、企业与政府之间的电子商务（B2G）、消费者与消费者之间的电子商务（C2C）。

   “平台”的定位是：网上发现，追溯源头，属地监管。根据行政职权法定原则，任何行政机关的行政管理和行政执法都应当有法律规范的明确授权。《产品质量法》第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”因此，建立以产品质量监督为手段，以实现“中国质量梦”为目标的“平台”有法可依。

    二是质监工商职责分明。

   《产品质量法》第七十条规定：“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”针对《产品质量法》第七十条关于“质量监督”行政职权的行使问题，国办发[2001]56号(国家质量监督检验检疫总局职能配置内设机构和人员编制规定)(以下简称56号文)以及国办发[2001]57号(国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定)（以下简称57号文)中已作明确规定，即“质量技术监督部门行使生产领域的产品质量监督，工商行政管理部门行使流通领域的产品质量监督。”

   最高人民法院在《关于如何认定质量监督检验检疫部门在产品流通领域中的行政管理职权问题的答复》（【2003】行他字第15号）也予以明确：“经研究认为：国办发[2001]56号文和57号文根据《中华人民共和国产品质量法》第七十条的授权明确规定，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理；国家工商行政管理总局负责流通领域产品质量监督管理。”最高人民法院的答复，再次明确了“生产、流通领域”的质量监督管理职权划分，仅仅涉及《产品质量法》的执行。因此，并不能因为国务院对质检部门和工商部门在产品质量监督领域相关行政监督管理权限的划分，而错误地认为质监部门在流通领域就不再具有执法主体资格。我国《标准化法》第五条、《计量法》第四条、《工业产品生产许可证管理条例》第六条、《认证认可条例》第四条等法律、法规均对质监部门的职权作了规定，质监部门作为法律法规授权执行上述法律、法规的行政机关，对于生产领域和流通领域产品的计量、生产许可证、3C认证、标准化等方面依法具有相应的行政执法主体资格。

   此外，国办发[2001]57号《通知》中明文规定：“国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。”依上述规定，无论生产领域还是流通领域，只要发现的质量问题由生产环节引起，均由质监部门处理。依据这个通知的规定，工商部门显然不具有处理流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题的职权。按照职权法定原则和法律至上性原则及越权无效原则，杭州质监局以总局名义建立“国家网上产品质量监管协作平台”，对全国产品质量实施监督，并由各地质监部门通过该平台对本行政区域内的产品质量实施具体监督，是质监部门依法履职的表现。

    三是“平台”预设的功能符合质监部门法定职责。

    1.电子商务产品质量在线抽检

   《产品质量法》第十五条规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织。县级以上地方产品质量监督部门在本行政区域内也可以组织监督抽查。法律对产品质量的监督检查另有规定的，依照有关法律的规定执行。”《产品质量监督抽查管理办法》(质检总局令第133号)第二条：“本办法所称监督抽查是指质量技术监督部门为监督产品质量，依法组织对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行有计划的随机抽样、检验，并对抽查结果公布和处理的活动。”第十七条：“监督抽查的样品应当由抽样人员在市场上或者企业成品仓库内待销的产品中随机抽取，不得由企业抽样。抽取的样品应当是有产品质量检验合格证明或者以其他形式表明合格的产品。”由于“市场”不限于实体市场，还包括虚拟市场（网上交易市场），因此网上产品抽样检测具有合法性。

    2.产品质量风险监测与预警

   《产品质量法》第二十四条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的产品质量监督部门应当定期发布其监督抽查的产品的质量状况公告。”《产品质量监督抽查管理办法》第三十九条规定：“组织监督抽查的部门应当汇总分析监督抽查结果，依法向社会发布监督抽查结果公告，向地方人民政府、上级主管部门和同级有关部门通报监督抽查情况。对无正当理由拒绝接受监督抽查的企业，予以公布。对监督抽查发现的重大质量问题，组织监督抽查的部门应当向同级人民政府进行专题报告，同时报上级主管部门。”《浙江省产品质量监督条例》第十六条规定：“对产品质量实行以监督抽查为主要方式的监督检查制度。监督抽查的重点是：(1)可能危及人体健康和人身、财产安全的产品；(2)影响国计民生的重要工业产品；(3)消费者、有关组织反映有质量问题的产品；(4)用于评价产品质量指数的代表性产品。监督抽查由县级以上质量技术监督部门根据法律和国家有关规定组织实施。法律对产品质量的监督抽查另有规定的，依照有关法律的规定执行。监督抽查的结果省质量技术监督部门应当在省主要媒体上公告。县级以上质量技术监督部门应当根据监督抽查的结果，建立产品质量指数分析评价、产品质量安全预警与整治制度。”

   综上，质监部门收集“平台”各方提供的产品质量安全信息，应用电子商务“大数据”对产品质量安全风险信息进行分类，有针对性地开展质量风险监测，依据风险监测结果，在“平台”上发布质量安全预警，符合现有法律法规规章的规定。

    3.企业质量信用征集与服务

   《组织机构代码管理办法》第四条规定：“国家质量监督检验检疫总局依法负责统一组织协调全国组织机构代码管理工作。全国组织机构代码管理中心在职责范围内负责全国组织机构代码管理的具体实施工作。”第七条规定：“各级质检部门应当在本系统内全面应用组织机构代码，并积极配合各级政府推动组织机构代码在经济、文化、社会发展等领域的应用。”我们认为，通过“平台”运用质检系统赋码的组织机构代码成为国家信用码的优势，集合在线抽检、质量投诉、质量纠纷和顾客反馈等质量信息，形成企业质量信用信息数据库，便于监管部门、电商平台、电商和公众查询，符合上述规定。

    4.质量安全举报投诉

   《产品质量法》第二十二条规定：“消费者有权就产品质量问题，向产品的生产者、销售者查询；向产品质量监督部门、工商行政管理部门及有关部门申诉，接受申诉的部门应当负责处理。”“平台”的建立是贯彻该条规定的积极举措，为消费者增加了一条举报投诉的途径。

    5.产品质量检测公共服务

   《标准化法》第十九条规定：“县级以上政府标准化行政主管部门，可以根据需要设置检验机构，或者授权其他单位的检验机构，对产品是否符合标准进行检验。法律、行政法规对检验机构另有规定的，依照法律、行政法规的规定执行。”《产品质量法》第十九条规定：“产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力，经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后，方可承担产品质量检验工作。法律、行政法规对产品质量检验机构另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”质检部门工作的最大特点是“凭技术执法、靠数据说话”，质检部门最大的优势就是数量众多、门类齐全、网络健全的产品质量检验机构。丰厚的资源优势是确保平台建设的重要支撑。

   综上所述，“国家网上产品质量监管协作平台”的建立符合现有法律的规定，符合当前网络经济蓬勃发展的需求，希望上级领导给予大力支持。

    （作者单位：浙江省杭州市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2013年10月刊