使用明令禁止的燃煤锅炉该不该处罚

案情回顾

《中国质量技术监督》2017年第12期“抛砖引玉”栏目刊登的《使用明令禁止的燃煤锅炉该如何处理》介绍了这样一起案例：2017年3月21日，根据群众举报，A市质监局执法人员对位于A市建成区内的B公司进行检查，发现该公司正在使用一台型号为DZL1-0.7-AⅡ的燃煤锅炉，锅炉房内同时存放有1吨的无烟煤。A市人民政府根据《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（【2013】37号）出台规定，A市建成区应于2016年全面淘汰20吨以下燃煤锅炉。经执法人员向该公司锅炉操作人员了解和查看锅炉运行记录，该公司在2017年1月1日至2017年3月21日期间，明知所使用锅炉为明令禁止使用的燃煤锅炉的情况下，仍继续使用该特种设备。现场执法人员对B公司使用燃煤锅炉行为该如何处理产生三种不同意见，本案到底该如何处理呢？

文章刊登后，各地读者纷纷来传真或邮件阐述自己的观点，其中许多看法都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

江苏省特种设备安全监督检验研究院无锡分院

李岩认为：

该案例问题的实质用一句话来概括，就是在行政机关执法过程中关于使用国家明令淘汰的特种设备的法律适用问题。

法律解释的基本概念：提到法律适用，就不能回避法律解释这一关键，必要时还需要论证。

特定国家的法律是以日常语言或借助日常语言而发展出来的术语表达的，这些用语具有歧义性和模糊性，也就是说具有意义的选择空间和多种说明的可能性。这就意味着全部的法律文字原则是都可以，并且也需要解释。在这个意义上，法律适用的过程就是一个法律解释的过程。据此，法学界将法律解释定义为，一定的人、组织以及国家机关在法律运用或实施过程中对表达法律的语言的意义的揭示、说明和选择。

从法律解释的法律效力来讲，按照我国现行法律解释体制，仅各级人民代表大会常务委员会、最高人民法院、最高人民检察院、各级人民政府及其主管部门有权按照各自权限在各自被授权的领域作出相应法律解释，方能成为有效解释（正式解释）。

综上，适用法律时首先是看法律条文的文义解释，只有在文义解释有多种解释结果或者解释结果不公正合理时才运用其他解释方法。

《特种设备安全法》相关法条规定：

第三十二条：特种设备使用单位应当使用取得许可生产并经检验合格的特种设备。

禁止使用国家明令淘汰和已经报废的特种设备。

第八十四条：违反本法规定，特种设备使用单位有下列行为之一的，责令停止使用有关特种设备，处三万元以上三十万元以下罚款：（一）使用未取得许可生产，未经检验或者检验结果不合格的特种设备，或者国家明令淘汰、已经报废的特种设备的。

上述法条法律解释方法应用与理解：对上述法条按照文义解释的方法已经能够得出明确而且公平合理的结果，即包含了国家明令淘汰的特种设备无疑是为法律所禁止使用的意思。也就是说，作为为全体社会成员而设的社会生活规范的法律，通过任何一个普通理性的正常人均可以从日常用语的理解即能明白，此条文的意义包含了“禁止使用国家明令淘汰的特种设备”，此种情况下没有多种解释结果的可能，也不会有明显违背公平与严重不合理的问题，因此无须启用其他位阶更低的解释方法。

由于法律规范经过文义解释能得到其蕴含的“禁止使用国家明令淘汰的特种设备”意义明确而无歧义，而原文中第二种意见恰恰是将原本不应使用的（立法者意图）主观目的解释作为第一解释方法使用了。这样一来的问题是，作为对全体社会成员适用的法律条文其法条本身的语言文字含义在没有多种可能的解释结果的情况下，也会被解释者以隐藏的立法者意图所改变而变得不明确不稳定，并且这种立法者意图的愿意到底如何需要通过相关的立法背景文件才能确定，比如立法草案、审议记录、立法理由书等。此处，其引用的《﹤特种设备安全法﹥释义》既不是有权解释的部门做出的有效法律解释，也不是反映立法者原意的正式立法资料，因此不能用来作为进行正式法律解释的依据

《大气污染防治法》相关法条规定：

第四十条：县级以上人民政府质量监督部门应当会同环境保护主管部门对锅炉生产、进口、销售和使用环节执行环境保护标准或者要求的情况进行监督检查；不符合环境保护标准或者要求的，不得生产、进口、销售和使用。

第一百零七条：违反本法规定，生产、进口、销售或者使用不符合规定标准或者要求的锅炉，由县级以上人民政府质量监督、环境保护主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。

上述法条法律解释方法应用与理解：按照文义解释方法，与案件有关的法条含义是县级以上人民政府质量监督部门（具体到A市为质监局，目前也有的地区已整合为市场监督管理局）应当会同环境保护主管部门（大多为环保局）对使用环节执行环境保护标准或者要求的情况进行监督检查；不符合环境保护标准或者要求的，不得使用。违反本法规定，使用不符合规定标准或者要求的锅炉，由县级以上人民政府质量监督、环境保护主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下罚款。显然这样的法条也是明确的，不会发生有多种解释结果的可能，不再需要启用其他解释方法。

由于本案是质监局根据群众举报在单独检查中发现，因此不符合适用《大气染污防治法》的条件，退一步讲即使是在会同环保局检查时发现，也应当由质监局和环保局一同做出行政处罚，而不是移交给环保局处理。

分析结果小结：综上所述，第二、第三种意见均不可取，应当采取第一种意见处理，即由质监局依照《特种设备安全法》第八十四条规定以B公司违反《特种设备安全法》第三十二条规定使用国家明令淘汰的燃煤锅炉为由，责令停止使用该锅炉，并在三万元以上三十万元以下的范围内酌情罚款。

山东省德州市质监局王洪革认为：

本案所述意见均有不妥，应该具体问题具体分析，防止失职渎职，理由如下：

一是质监部门在该案中是否存在过失没有说明。根据案例可以看出，B公司使用明令禁止的燃煤锅炉证据很确凿，A市人民政府根据国务院出台文件制定的规定，型号为DZL1-0.7-AII的燃煤锅炉应该在其城市建成区内禁用，但做为质监部门在此案中是否有过失，叙述中没有说明，如果B公司使用的燃煤锅炉已经过注册登记，那么在该锅炉在不超期的情况下，就不应该依据质监的法律法规，追究B公司的责任。在此应该查明何时登记注册的，如果在政府出台文件之前，那么就应该按照规定及时注销该台锅炉，防止其继续使用，如果登记日期在政府出台文件之后，就更应该及时纠正过失，注销该台锅炉。当然，如果该台锅炉没有经过登记注册，那么其违规使用，查处时质监部门就不存在过失的问题。

二是应该理清B公司使用禁用锅炉的原因。质监部门已经查明B公司在2017年1月1日至3月21日期间，明知所使用锅炉为明令禁止使用情况下，仍继续使用，企业的“明知”从何而来，其他部门通知？网络的宣传？文中没有说明，如果由其他部门通知，按照谁发现谁查处的原则，理应由通知的部门进行处理。同时应该从企业的角度进行考虑，国家要淘汰燃煤锅炉是因为国家出于保护环境需要而出台的政策，政策的出台肯定应该给企业予充足的过渡期进行整改，其目的不在于处罚，而在于禁用，而且禁用反而对企业的损失更大，对于锅炉的使用单位，没有锅炉很多情况下即意味着停产停业，甚至可以说，如果罚款能够解决禁用，很多企业会选择交纳罚款。因此，存在与政策背离的案件，多从企业的角度考虑，可能更容易解决问题。

三是应该禁止使用涉案锅炉，同时上报相关部门。既然发现了B公司存在的不法行为，而且有充分证据证明其使用的锅炉应该禁用，那么，做为接受举报的质监部门，此时应该禁止B公司使用，同时由于各地对于锅炉执行淘汰方案的部门不同，为防止其继续使用，应该从根源上解决问题，及时上报相关部门，如果没有具体的部门负责，就应该上报当地政府，由政府来决定如何来执行。当然如果B公司为私自不注册使用没有检验的锅炉，这就不是简单的政策问题，应该严格依照《特种设备安全法》的相关规定严肃处理，严处不法行为。

总之，正确处理该案，应该厘清质监部门在此案中有无过失，同时应该多从企业的角度出发考虑问题，做到即解决矛盾，又符合政策要求，还要解决长期性禁用的问题，做到不推诿不包揽，防止失职和渎职。

湖北省孝感市食品药品检验检测中心

王碧波认为：

第一种意见正确，理由如下：

《特种设备安全法》第十九条规定：特种设备生产单位应当保证特种设备生产符合安全技术规范及相关标准的要求，对其生产的特种设备的安全性能负责。不得生产不符合安全性能要求和能效指标以及国家明令淘汰的特种设备。从这条后面一句话：不得生产不符合安全性能要求和能效指标以及国家明令淘汰的特种设备，可见安全性能要求和能效指标与国家明令淘汰的特种设备并不是从属关系，而是并列关系。

有关国家明令淘汰的特种设备含义：《特种设备安全法》第十九条释义第五点关于国家明令淘汰的特种设备进行了说明。国家明令淘汰的特种设备是指安全性能、能效指标等不满足有关法规、标准要求并列入国家特种设备淘汰产品目录的产品。根据《节能法》的要求，对落后的耗能过高的特种设备产品实行淘汰制度。在特种设备的设计、制造、改造、检验、检测等环节将严格进行审查，确保特种设备淘汰制度的贯彻实施。我们对“国家明令淘汰的特种设备是指安全性能、能效指标等不满足有关法规、标准要求并列入国家特种设备淘汰产品目录的产品。”这句话进行剖析也可见国家明令淘汰的特种设备并不只是安全性能、能效指标不满足有关法规、标准要求并列入国家特种设备淘汰产品目录的产品，因为还加了一个等字。对于不符合环境保护标准或要求的锅炉也可能是国家明令淘汰的特种设备。

A市人民政府根据《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（【2013】37号）出台规定，A市建成区应于2016年全面淘汰20吨以下燃煤锅炉。本案中B公司正在使用一台型号为DZL1-0.7-AⅡ的燃煤锅炉，属于淘汰的范围。因此，本案的违法事实可认定为B公司使用国家禁止使用的燃煤锅炉。