新闻中心>>市场监管>>总局动态>>总局动态
关于赴陕西省开展基层市场监管工作专题调研的报告
2019-09-08 17:22:04 市场监管总局网站

近日,按照“不忘初心,牢记使命”主题教育活动要求,法规司主要负责同志带队一行四人,组成调研组赴陕西省汉中市、安康市开展基层市场监管工作专题调研。现将调研情况报告如下:

一、调研基本情况

为充分了解基层市场监管机构设置及运行情况,调研组采取座谈与调研相结合的方式,分别在汉中市、安康市市场监管局召开座谈会,与30余名市场监管所所长、基层市场监管部门法制机构负责同志座谈交流;并走访3个城、乡市场监管所开展实地调研,听取基层同志对市场监管所法律定位与职能定位的意见建议,了解基层市场监管执法情况、法治建设情况等。

二、陕西省基层市场监管机构情况

调研组了解到,陕西省2015年启动市场监管系统改革后,按照省委、省政府文件要求,各县区均组建市场监督管理局,整合了工商、质检、盐务、食品药品监管部门的职责,乡镇一级市场监管机构形式不一,有些地区仍保留按片区管理的工商所、乡镇食品药品监管所,有些地区“合二为一”成立市场监管所;有些市场监管所仍为县局的派出机构,有些已归属乡镇政府管理。

调研走访的汉中市,全市总面积2.72万平方公里,常住人口386万。在2015年机构改革后,全市11个县区相继组建县级市场监督管理局(加挂食品药品监督管理局牌子)。2019年2月,在市级层面整合原工商、质监、食药监、盐务、价监及知识产权、打击假冒伪劣商品等职能,组建汉中市市场监管局,11个县区市场监管局于6月底前也基本改革到位。目前,全市共设置市场监管所(加挂食品药品监管所牌子)178个,除城固、略阳2个县52个所仍作为县级市场监管局派出机构外,其余126个所均已划归镇(街道办)管理。全市市场监管系统共2590人,其中市场监管所1154人。

调研走访的安康市,全市总面积2.35万平方公里,常住人口266.89万。2019年1月,在市级层面整合原工商、质监、食药监、盐务、价监及知识产权等职能,组建安康市市场监管局。全市共11个县区市场监督管理局,138个乡镇市场监管所。除汉滨区城区4所为汉滨区市场监管局的派出机构外,其余均已划归镇(街道办)管理。全市市场监管部门共1520人,其中市场监管所694人。

三、调研发现的问题

(一)基层市场监管执法力量严重不足

机构改革后,市场监管所监管执法力量并未按照职能划转、人随事走的要求得到有效补充,导致监管力量与监管职能严重不匹配,执法不到位,监管职能被虚置,带来了巨大的风险和隐患。主要表现为,一是监管力量与监管职能严重不匹配。机构改革前,原质监局、盐务局、价监、知识产权等部门在基层没有派出机构,目前大部分市场监管所是将原工商、食药监监管所整合后成立,承担的职能包括办证办照等行政许可事项、以及原工商、质监、食药、物价等全口径监管,还包括各类市场巡查、专项整顿、消费投诉、执法检查、统计报表等工作。但职能扩展的同时,执法人员并未得到相应补充。很多监管所只有2至4人,平均每天接到上级下发的文件2-3份,工作应接不暇,使得部分监管工作流于形式,只注重工作留痕,不注重工作实效。加之持续严格的追责问责,一些地方的执法人员出现不愿执法、不敢执法的畏难情绪。基层监管力量的缺位也导致大量工作积压在县局,影响县局工作职责的履行。二是基层监管人员的专业化程度亟需提升。食品药品、医疗器械、特种设备、标准计量等领域专业知识和专业技术人员普遍缺乏,稍微复杂一点的案件就难以应付,常常出现县区局下达给镇(街道办)的文件无人落实,接到文件的人不懂业务,懂业务的人不在岗或长期下乡的情况。

(二)人员流失、偏离主业现象严重

基层同志普遍反映,市场监管所划归镇(街道办)管理后,工作重心发生偏移,甚至政令不畅,一些重要监管任务无法落实,使原本就已严重短缺的市场监管执法力量进一步削弱,基层监管能力下滑,市场监管“最后一公里”疏于职守。一是部分镇(街办)市场监管所划归镇办管理后, 市场监管人员,特别是年轻有生力量和专业执法骨干被抽调或挪用去完成政府工作,流失严重。部分监管人员来自镇(办)政府其他部门,没有执法经验和执法资质,只能以他人名义从事执法工作,存在巨大法律风险。据统计,截至2018年底,汉中市288个乡镇(街办)市场监管所中,在岗的仅为编制数的45%。二是市场监管所不得不接受镇(街道办)委派的各项任务,除了承担正常的市场监管工作外,还大量从事镇(办)工作,包括包村、拆迁、创卫创建、协助处理信访、秸秆禁烧、防汛、环保等,工作重心以乡镇工作为主,部分地区乡镇工作甚至占基层所工作的80%,部分乡镇所的所长同时兼任贫困村第一书记或工作队长,每月驻村22天,对于市场监管主业反而无暇顾及。例如调研组走访的安康市一个乡镇市场监管所,仅有两间办公室,在政务服务大厅有一个行政许可受理窗口,只有一名干部值守,根本无法承担繁重的市场监管执法工作。

调研组了解到,仍作为县级市场监管部门派出机构的个别市场监管所,尽管机构改革后也面临着严重的压力与问题,但由于执法人员相对稳定,监管责任明确,上传下达较为畅通,基层任务落实情况较好,一年来市场监管工作有序开展。

(三)执法办案数量大幅下滑

调研组了解到,市场监管所执法办案数量大幅下降,甚至出现年度零办案的情况,暴露出大量监管风险和隐患。据统计,划转镇(街道办)的大部分市场监管所执法办案数量与2015年之前相比下降了一半左右,有些地区不及划转前的三分之一。如汉中市,2015年之前,镇(街道办)监管所作为县局派出机构基本能够专注监管工作,监管执法履职到位,2015年各管理所查办各类案件798起,自划转镇(街道办)管理后逐年下滑,至2018年仅为200起,大部分监管所全年案件办理量为零。今年上半年,职能整合后,食品药品违法案件查办数量较去年同期也下降了43%。

(四)执法人员身份不一、人心不稳

由镇(街道办)管理的监管所多为事业组织,所里执法人员编制各不相同,原工商执法人员大都为行政编制,食药执法人员基本为事业编制,此外,还有部分质监执法人员为参公事业编制,物价、盐务等执法任务大量为工勤身份,组合后人员行政编制少,事业编制多,尤其是工勤人员多,占人数比重大。由于人员身份不一,尤其存在一部分自收自支事业编制,造成人员同工不同酬,很大程度影响了基层人员执法办案的积极性。

(五)保障不到位影响了监管执法效果

基层同志反映,很多市场监管所,尤其是划归镇(街道办)管理的市场监管所办公经费严重不足,一些监管所的办公场所与总局出台的基层监管所标准化建设要求差距较大,一些地区却并没有按行政执法单位的标准配置人员编制、车辆编制、落实执法经费保障等,而是按管理单位配置相关资源,执法工作保障与工作需要差距极大,执法队伍建设严重滞后。如汉中市11个县区有国家级贫困县8个,经济基础较差,执法经费、执法车辆、执法记录仪、快速检验检测设备,等执法装备缺口较大,无法满足监管执法需要,严重制约了监管效能的提升。

四、思考和建议

(一)关于市场监管所的法律定位和职能定位的分析

从中央文件精神看,中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《深化党和国家机构改革方案》规定,“整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍,组建市场监管综合执法队伍。由国家市场监督管理总局指导。鼓励地方将其他直接到市场、进企业,面向基层、面对老百姓的执法队伍,如商务执法、盐业执法等,整合划入市场监管综合执法队伍”。中共中央办公厅、国务院办公厅 2018 年 11 月 26 日印发的《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》指出,“整合市场监管领域在乡镇(街道)的站所力量和资源,组建统一的市场监管综合行政执法队伍,负责基础性监管工作,依法行使行政处罚权,作为县(市、区)市场监管局派出机构,以县(市、区)市场监管局领导和管理为主”。对市场监管综合执法队伍的职能定位及工作上的隶属关系作出规定。

从法律法规规定看,根据行政许可法、行政处罚法相关规定,如市场监管所作为县级市场监管部门的派出机构,可依法直接行使市场监管职能。如市场监管所划归镇(街道办)管理,实现职权法定有三种途径,一是通过法律、行政法规规定作出授权;二是经国务院批准,由省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权;国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权;三是接受县级市场监管部门委托行使职权(行政许可可以委托其他行政机关行使,行政处罚可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织行使)。目前陕西大部分已划转所均采取第三种方式,作为事业组织,接受县市场监管局委托,行使部分职权,县市场监管局对其行为的后果承担法律责任,在一定程度上形成了权责不匹配的现象。

从基层执法实践看,此次调研的陕西省陕南地区,以划转至镇(街道办)管理的市场监管所为主,这些市场监管所普遍存在偏离监管主业、执法力量薄弱、专业能力不足等现象,对执法办案造成了较大影响,市场监管干部职业发展也面临诸多不确定因素,一定程度上影响了市场监管执法的开展和市场秩序的维护。

(二)关于进一步强化基层市场监管机构建设的建议

市场监管部门承担工商、质检、食品、药品、物价、知识产权等领域日常监管和行政执法职能,相当于经济领域的“警察”。市场监管职责能否履行到位,直接关系到人民群众的福祉。基层市场监管机构是市场监管部门的触角和神经末梢,其功能能否充分发挥直接影响市场监管职能的履行。基层同志反映,县市场监管局执法力量相对薄弱,且辖区执法领域广、管辖区域大,无法实现全面有效的监管,尤其是食品、药品和特种设备等实施全过程监管的领域,借助派出机构向基层延伸是提高监管效能的重要手段。基层群众也普遍认为,身边设立的市场监管所非常必要,让群众更加省心、放心、安心,有利于及时受理和解决群众投诉举报,发现市场中存在的问题,保护消费者权益,维护人民群众切身利益。因此,建议进一步巩固和加强基层市场监管所的力量。一是进一步开展调研论证,找准基层市场监管机构工作中的难点和痛点,摸清问题产生的根源,研究有效解决措施。二是结合调研发现的问题,遵照总局领导指示,明确市场监管所的法律定位,细化工作职责,积极协调立法机关,推动《市场监管所条例》的制订,在行政法规层面予以固化,推动市场监管所工作尽快走上正轨。三是强化基层基础建设,充实基层市场监管执法队伍力量,加大培训力度,加快培育专业化市场监管执法干部队伍,加强基层市场监管机构经费、硬件保障,提升信息化水平。

(责任编辑: 六六 )