【案情介绍】

    近日，某市质量技监局接到举报，经一系列调查取证，确认甲玩具厂未经认证擅自出厂销售列入目录产品（玩具）的违法行为。该案在集体审理后，由某市质量技监局作出了行政处罚决定。《行政处罚决定书》中除了责令改正、罚款和没收违法所得外，还告知相对人：依据《行政处罚法》第51条第（一）项的规定，如逾期未缴纳罚款，则每日按罚款数额的3%加处罚款。

    《行政处罚决定书》送达后，甲玩具厂没有在法定期限内缴清罚款。某市质量技监局随之发出了《罚款催缴通知书》，但甲厂依然没有履行。该质量技监局向人民法院申请强制执行包括罚款、没收款和加处罚款。然而，在申请法院强制执行过程中，相对人对加处罚款的数额产生了不同意见。也就是说，在加处罚款的起算时间、加处罚款的具体数额能否裁量（减轻），以及相对人对加处罚款数额有什么样的救济措施等没有明确的情况下，加处罚款的具体数额如何确定，行政相对人和某市质量技监局观点不一。

    【分析意见】

    什么时候起算

    行政相对人认为，应从《行政处罚决定书》载明的起诉期满（3个月后）开始计算，如果相对人起诉，应该以判决生效之日起算。行政处罚决定作出后，相对人有复议、诉讼的权利，在这段时期内，行政处罚决定的效力处于不确定状态。在起诉期满后，如相对人拒绝履行义务，才应加处罚款，这也符合最大限度维护相对人权益的法律目的。

    某市质量技监局认为，应以行政处罚决定中确定的履行期满（15日后）开始计算。因为《行政处罚法》第51条明确规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取加处罚款的措施。此时，加处罚款应从当事人逾期（行政决定确定履行的日期）不履行之日起计算。加处罚款从当事人逾期不履行之日起计算的观点与《行政诉讼法》第44条规定的“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”相吻合。加处罚款作为一种具体行政行为，与诉讼可以并行不悖。从加处罚款的设立目的来讲，为了促使相对人积极履行行政义务，直接从履行期满开始计算期限，将迫使相对人权衡利弊后选择对其更为有利的自觉履行。

    笔者个人赞同某市质量技监局的观点。笔者认为，加处罚款起算点应该是行政处罚决定中确定的履行期满。如果相对人没有提起复议、诉讼，那么按照相对人延迟缴纳罚款的时间长短来计算加处罚款的数额，能够达到督促相对人履行义务的效果。而如果相对人提起了诉讼，那么诉讼期间并不停止加处罚款的执行，也就是说，加处罚款的数额是继续增加的。假如最后诉讼结果是行政处罚决定被撤销，那么，加处罚款的行政行为也就同时被撤销，相对人的权利并未受损。

    数额能否裁量

    加处罚款数额的计算方法，《行政处罚法》第51条有明确规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。然而，如何看待加处罚款的数额超过罚款本身数额的现象，也引发了争议。

    行政相对人认为，加处罚款既然是一种执行罚，要与到期不履行行政处罚决定这一违法行为相当。加处罚款数额的调节并不影响实现设置这一制度的目的，即促使相对人积极履行行政义务。《行政处罚法》对此虽未明确规定，然而，“天价罚款单”等如滚雪球一样的加处罚款，过度地加大了相对人的义务，应该给予合理的调节。

    某市质量技监局认为，加处罚款是法定义务，要么选择不采取加处罚款的执行措施，要是采取了，就不能在数额上进行裁量，这是维护法律尊严的需要。

    笔者认为，按照目前法律规定，加处罚款的数额是不能裁量的，因为行政机关并没有法定的裁量权。同时，笔者还赞同加处罚款不能过多脱离罚款本身数额的观点。加处罚款虽然具有惩罚性，但应该适度。在目前情况下，为平衡行政机关和行政相对人的权利义务，对于过度的加处罚款采用协调方式解决，可以适当减免，化解矛盾，提高效率，也是符合法律精神要求的。对此，部分法院在执行阶段也给予认可。事实上，提请十届全国人大常委会第30次会议进行第2次审议的《行政强制法（草案）》也和上述观点一致，草案明确：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”，这等于对行政机关加处罚款或者滞纳金的数额进行了定限。

    有无救济措施

    加处罚款作为行政执法机关做出的一种具体行政行为，行政相对人是否有提出异议、提起复议、诉讼等权利，具体又如何操作，有着不同的观点。

    行政相对人认为，根据《行政诉讼法》的有关规定，当事人对行政处罚不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。相对人对加处罚款应享有同样的救济措施。由于加处罚款对相对人的利益产生了直接影响，而且是附加于罚款之上的，所以《行政诉讼法》的规定同样适用于加处罚款。相对人可以对《行政处罚决定书》在执行时确定的加处罚款的数额提出复议、诉讼。

    某市质量技监局认为，《行政处罚法》的规定是针对行政处罚的救济措施，不适用于加处罚款。如果相对人对加收罚款有异议，应当依据国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第9条规定，先缴纳罚款和加收的罚款，再依法向作出行政处罚决定的行政机关申请复议。具体的复议机关根据国务院法制办关于贯彻执行《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》有关问题的意见（国法办函〔97〕182号）规定，加处的罚款从属于先前已处的罚款，当事人只对加收罚款有异议的，应当依法向作出行政处罚决定的行政机关申请复议。当事人对先前已处的罚款和加收的罚款都有异议的，按照“加罚从属本罚”的原则，依法一并向作出行政处罚决定的行政机关的上一级行政机关申请复议。

    笔者认为，加处罚款与行政处罚不同，是执行罚，应依照特殊规则寻求救济。目前，应依据国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，告知相对人有申请复议的权利。而具体规则的明确，需要寄希望于即将制定的《行政强制法》来进一步规范行政强制执行程序、措施，完善行政强制执行的法律责任和救济制度。

    (作者单位：上海市质量技术监督局)