张  松

   近年来，旧城改造和地产开发给文化遗产保护带来巨大的“建设性破坏”，而首当其冲的就是那些“不可移动文物”。这里所说的不可移动文物主要是指建筑物、构筑物等与土地直接相关的物件，从经济学的视角看，它们是一类特殊的不动产，即具有历史文化意义和公共产品属性的不动产。这类文化遗产的形成和存在与土地和环境的关系密切，土地权属和土地利用方式的改变，必然会给它们带来相应的影响。因而，大规模的旧城改造和土地批租出让，不仅使土地使用方式出现巨大变化，而且直接或间接地导致包括文物古迹、建筑群、历史文化地区在内的城市历史环境或者历史风貌保护面临严峻的挑战。

   新中国成立后，国家为了保护重要的文物古迹创立了“文物保护单位”这一针对不可移动文物的保护制度，通过对“文物保护单位”划定保护范围和建设控制地带，对文物古迹及周边环境进行保护管理。在计划经济时代，土地使用的方式基本上为划拨，开发建设与文物保护的矛盾和冲突相对较少。

   改革开放以后，为了快速推进新区开发和旧城改造，20世纪80年代后期开始尝试土地使用权批租。1992年起，上海等城市通过简政放权和发挥市、区县两级政府的积极性，加快了土地批租的步伐。从此，土地成为了最大的商品，尽管城市土地国有的所有权关系并没有改变，但土地使用权的市场化，带给地方政府巨大的经济收益，成为经济发展的巨大动力。而且，由于历史文化地区所处的区位优势，往往又使得其成为商业开发的“热土”，房屋动迁和旧城改造成为地方政府的工作重点，而旧城区范围内存在的历史文化遗产往往就变成这些房产开发者的眼中钉。时至今日，如果说一些地方政府的领导和项目开发商不懂得文化遗产的价值，自然是讲不通的，多数情形恐怕是，面对文化价值与经济利益、长远目标与近期效益、整体利益与局部效益时，他们往往会选择后者。

   事实上，土地的基本属性在于它的资源属性和资产属性，任何时候都不应该将土地看作能够带来经济效益、可以用于经营城市的投资资本。土地有生态、社会、人文等多重功效，历史文化城区具有自身的历史积淀和文化记忆，也是人们的生活家园，形成了良好的社会网络关系。如果单纯为了土地开发的经济效益，将历史建筑全部拆除、原有居民彻底动迁，把土地当成可以任意买卖的商品，那么就会损失环境的公共利益，丧失许多潜在的社会文化价值。

   在西方国家，土地多是私人所有，但是如果一块土地因为历史文化价值或者自然风光或者公众利益需要保护、避免开发时，政府会出钱把这块地买下来，譬如欧洲的自然保护区、美国的国家公园制度都是基于类似的道理产生的。在法国，依据1943年制定的《纪念物周边环境法》，一旦一座建筑根据《历史纪念物法》列级或登录保护后，对其周边环境的保护即刻生效，在其半径500米范围内的建设都将受到一定条件的制约和控制管理。1993年的《建筑、城市和风景遗产保护法》规定必须为建筑、城市和景观等遗产保护区划定明确的范围，地方与国家协作开展更大范围的区域性遗产保护工作。截至2005年的数据，在法国受到国家保护的文物古迹和历史建筑共有4.2万处，而至少有3万多平方公里的土地范围被划入文物建筑周围保护区，这个面积占到法国国土面积的6％，而在一些省份甚至能够达到16%的比重。

   有人也许会说欧洲国家地多人少，有天赋优势，但在土地只有我国国土的1/36、人口大约为我国人口1/10的日本，也有多项措施保护历史文化遗产。1966年，在经济高速发展背景下，日本为了保护京都、奈良等历史文化名城的历史风貌不受到现代开发的破坏，专门制定了《关于位于古都的历史风土保存的特别措施法》（简称《古都保存法》）。依照该法可以对京都、奈良等历史文化名城制定历史风土保护规划，划定“历史风土保存区域”和“历史风土特别保存地区”。在历史风土保存区域内，建筑物和其他工程设施的新建、改建或扩建，宅基地的建造、土地开垦以及其他土地状态与性质的改变，木竹的采伐，土石类的开采等建设行为需要得到报批许可。在历史风土特别保存地区，除以上规定外，建筑物及其他工程设施的色彩变更、户外广告的设置或张贴也要得到报批许可。若有违反相关条款规定者，可处以一年以下有期徒刑并处10万日元的罚金；或是处以6个月以下有期徒刑并处5万日元的罚金。

   在保护范围内的利益相关者受到损失时可以得到一定的经济补偿，如果保护管理许可制度会导致私人土地利用受到明显影响，而所有者又提出了政府应征购土地的申请时，可以将该土地纳入征购对象。根据政令规定，这样的土地征购所需的费用国家应部分负担。此外，实施历史风土保护规划所需的相关资金，在国家财政允许范围内必须落实，以努力促进规划的实施。以京都市为例，目前已划定历史风土保存区14处，占地面积合计85.13平方公里；划定历史风土特别保存地区24处，占地面积合计28.61平方公里，而整个京都市域的面积只有827.90平方公里。

   我国住房和城乡建设部颁布的《城市紫线管理办法》虽有类似的规定，但该办法属部门规章，约束力极低，而且，针对违法行为并没有制定像日本《古都保存法》中那么严厉的处罚规定。所以在现实生活中，对文物古迹和历史地区破坏的局势依然没有彻底改变。如果文物古迹、历史建筑和历史街区所在的土地和环境的文化价值得不到认同，公共资源属性得不到保障的话，全社会保护文化遗产、整体保护城乡历史环境等文化发展的战略目标就无法实现。因此，需要尽快修订完善《文物保护法》、《土地管理法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》，为文物古迹、历史建筑和历史街区的土地、环境保护制定严格的管理规定，保护我们生活家园的美丽景观和文化魅力，促进城市建设真正做到全面、健康和可持续发展。