一、食品添加剂生产许可制度的含义

    食品添加剂生产许可制度是国家为了保证食品质量安全，由国务院行政管理主管部门依照法律、法规、规章和技术规范的规定要求，对于食品添加剂的生产加工企业进行行政管理的方式。

    食品添加剂生产许可制度的含义可从以下几个方面理解：

    （一）从实施目的上理解，实施食品添加剂生产许可制度最主要的目的是为了保证食品安全。因为食品添加剂直接添加到食品中，添加剂中如果含有有毒有害物质必将造成食品危害，危及消费者健康，影响人民群众生活质量。因此，为消除食品添加剂的质量隐患，国家实施食品添加剂生产许可制度，通过科学设定生产许可的“门槛”强化对生产企业的监管。

    2．从实施主体上理解，国家实施食品添加剂生产许可制度的主体是负责食品添加剂生产环节监管的国家质检总局和地方各级质量技术监督局。

    3．从监管对象上理解，实施食品添加剂生产许可的对象为生产企业。对于食品添加剂生产许可制度的监管对象，有3点必须把握：一是凡生产我国允许使用的食品添加剂，申请者必须按规定申请办理生产许可手续，获得生产产品和进入市场销售的资格；二是该项生产许可制度是一种不限数量的平等许可制度，申请者只要符合许可条件，通过合格审查，即可获得许可资格；三是该项生产许可制度的实施是以准入对象自愿申请为前提的，行政主管部门不能强迫实施。

    4．从内容上理解，实施食品添加剂生产许可制度的基本内容是依照法律、法规、规章和技术规范的规定要求，对企业的必备生产条件和质量安全保证能力进行现场核查，对产品实行强制检验，确认其具备持续生产合格产品的能力并颁发生产许可，监督其使用生产许可标志。在该项生产许可制度的具体实施活动中，对企业的审查和对产品的强制检验是分别由依法认可的技术审查机构、产品质量检验机构组织进行的。国家质检总局和地方各级质量技术监督局依照职责，负责制定生产许可审查细则、许可申请的受理、综合审查、颁发生产许可证书和监督市场准入标志的使用，以及该项有关监管工作。

    5．从性质上理解，食品添加剂生产许可制度实质上是一项行政许可制度。在这一制度的实施过程中，生产许可的实施主体（即质检部门）与申请准入的对象之间就形成了一种法律上的权利义务关系，即行政法律关系。因此，该项生产许可制度的实施过程是一个法律活动过程。按照权利与义务对等的法律原理，质检部门及相关机构、人员在实施该项生产许可活动中享有受理、审核、检验、批准、监管等多项权利，同时也有按规定程序和要求履行好上述职责的义务。如果滥用权力，滥施许可，以权谋私，违法要求企业履行义务，将受到严厉的法律上的责任追究。对于申请生产许可的企业而言，他们负有提出申请、接受审查和监督等项义务，同时也享有符合条件后获得许可和使用许可资格的权利。如果申请生产许可的企业通过弄虚作假骗取许可资格，或者乱用许可资格以及不能保持原来的许可条件的，也将受到严厉的法律上的责任追究。

     二、食品添加剂生产许可制度的基本特征

    （一）法定性

    食品添加剂生产许可制度的法定性包括两个层次的含义，第一个层次是食品添加剂生产许可制度的设置必须有法律依据。它包括几个方面：

    1.依法定事项设定许可；

    2.依法定权限设定许可；

    3.依法定程序设定许可；

    4.许可申请人的资格和能力必须符合法定条件，其申请程序必须符合法定要求，申请内容必须符合法律规定及社会公共利益。

    第二个层次的含义是食品添加剂生产许可制度要依法实施。它包括几个方面：

    1.依法定权限实施许可；

    2.依法定条件实施许可； 

    3.依法定种类实施许可；

    4.依法定方式和程序实施许可；

    5.行政机关实施许可应该按照法定方式进行。

    （二）公开性

    行政公开是社会主义经济条件下对行政管理活动的基本要求之一。公开的目的，既是为了方便于行政相对人参与整个行政管理活动过程，更是为了保障行政管理活动的公正性。

    生产许可是一项典型的行政许可活动，对公开有着更加严格的要求。一方面，只有把申请条件、审查程序等事项充分向行政相对人公开，行政相对人才能顺利地提出申请和配合行政机关做好审查的有关工作；另一方面，必须向全社会公开生产许可制度的各方面规定，以便全社会对生产许可工作及其结果进行监督，保证生产许可的公正性。基于这样两个目的，在食品添加剂生产许可制度中，有大量的事项需要公开，如许可条件、工作机构、审查程序、收费标准以及获得许可的企业和社会公众对许可工作进行监督的方式等。

    （三）科学性

    食品添加剂的生产许可制度与其他授权性行政许可制度相比，具有很强的科学性，这也是该项生产许可制度的一个显著特征。

    首先，生产许可条件及审核规则的设置（即许可“门槛”）是以科学技术为基础的。这个“门槛”的设置既要保证食品质量安全，又要符合我国经济发展的现状。但是由于食品添加剂种类繁多，其生产设备、生产工艺及原辅材料性能又各不相同，这个“门槛”是很难设置的。因此，必须按照保证食品质量安全的要求，通过对原材料进厂到产品出厂的生产全过程进行扎实细致的科学研究和分析，合理地确定生产许可条件和技术要求，有些技术要求还必需有量化指标。

    其次，生产许可的审查过程实质上是以技术专家、管理专家为核心的技术评审活动。按照《审查通则》的要求，从事该项生产许可审查的人员必须具备较高学历和专业知识，并经考核取得审查资质。由这些专家按照许可条件和《审查通则》逐条、逐项对生产过程进行技术考量，再由经认可的技术机构按照技术标准进行产品质量检验和验证，这对批准生产许可起到了科学把关作用。

    最后，质检部门作出生产许可决定是以专家提出的技术评审结论为主要依据的，这就使得该项生产许可制度的决策过程具有很强的科学性、合理性。在实施这项生产许可制度的实践中，由于严格实行受理、审查、批准相分离原则，从而有效地防止了主观臆断、滥施许可的错误倾向。

     三、食品添加剂生产许可制度的目的和作用

    （一）保障食品质量安全

    影响食品安全的主要因素有4个方面：

    一是食品及其原材料本身是否安全。随着科技的日益发展，出现了很多新型食品，例如转基因食品，确定这些食品长期食用对人是否安全，这是食品安全工作的重要方面。同时，由于初级农产品生产中农药、化肥等化学物质的残留，食品原材料的安全也成为影响食品安全的重要因素之一。

    二是食品中添加物质的安全，如食品添加剂的使用安全。我国允许使用的食品添加剂有2300多种，这些添加剂的质量是否合格以及其在食品生产加工中是否按照规定的用途和限量使用，都对食品安全产生很大的影响。

    三是食品包装容器等接触材料的安全。很多食品包装容器等接触材料中存在对人体有毒有害的物质，这些有毒有害物质在食品生产加工过程中的高温、高压环境下或接触油脂等有机物质的情况下，会不会析出和迁移到食品中，是食品安全监管必须高度重视的问题。

    四是食品标签和说明书。有些食品的食用者、食用方法必须严格限制，否则会对儿童、老人及有某些特殊疾病的人产生严重危害，因此必须对食品标签和说明书进行严格监管。

    食品安全的这4个方面内容，也就是食品安全监管的主要任务。其中，食品添加剂质量安全是影响食品安全的重要因素，对这类产品实施生产许可制度是保障食品安全的重要任务。

    （二）规范市场经济秩序

    市场经济是主要依靠市场进行资源配置的经济模式。按照传统经济学的观点，一般认为通过市场自发调节有利于实现资源使用效率的最大化。但是，这并不是说市场经济不需要政府干预。市场经济是法治经济，离开了法律和制度的约束，就会失去正常的竞争秩序，从而失去自发调节的能力。在市场经济条件下，政府对经济的干预主要通过宏观调控和市场监管两个方面实现。生产许可制度兼具这两方面功能。但是，由于生产许可制度对企业生产经营资格具有直接的控制力，对企业的生产经营活动也有较强的干预能力，因此，生产许可作用的发挥主要通过市场监管实现。

    我国现阶段正处于经济高速发展的时期，发展中存在一些比较严重的企业恶性竞争、违法经营、市场经济秩序混乱等现象，而在食品添加剂行业，这些现象同样比较普遍地存在，甚至有些问题还比较严重。通过实施食品添加剂生产许可制度，有利于强化企业的守法意识和质量责任意识，督促企业按照政府监管的要求进行生产经营活动。对严重扰乱市场秩序的企业，可以不予许可。已经许可的可以取消其许可资格，从而保证有关企业按照法律法规的要求从事生产经营活动。

    （三）促进食品添加剂生产行业持续、快速、健康发展

    生产许可的前提是未经许可则不得从事相应生产经营活动。因此，通过设置许可，可以有效地对有关生产企业的必备条件加以控制，只有符合要求的企业才可以进入市场。对市场上已有的严重达不到要求的企业，可以取缔其生产经营资格。这样，就可以保证行业的发展有一个较高的起点，防止由于完全通过市场自发行为造成的低水平重复建设和恶性竞争。同时推动企业不断做大做强，带动行业不断进行产业升级，促进产业结构的优化。

    当前我国食品添加剂行业中,生产企业规模较小，设备简陋，生产过程中缺乏质量控制手段；原材料进厂不验收，产品出厂不检验等现在还存在,难以适应经济全球化的挑战。因此，必须从生产源头抓起，通过实施生产许可制度，坚决淘汰一批不具备生产合格产品能力的生产企业，促进行业持续、快速、可持续发展。

    （四）促进食品添加剂生产企业提高产品质量和管理水平

    市场经济条件下，由于企业和消费者在产品质量方面的信息不对称，优质产品要经过很长周期才能被消费者认可，劣质产品则难以识别。产品的优质优价、优胜劣汰要通过较长的周期才能实现。特别是在市场经济还不发达的阶段，由于生产企业数量多，产品质量参差不齐，质量信息公开程度较低，消费者难以完全依靠自已的判断选择优质产品。这在经济学上被称为“市场失灵”。在这种情况下，市场上“优不胜，劣难汰”的现象就会比较严重。目前我国食品添加剂生产企业就存在这种现象。因此，必须通过政府主动干预，规范企业生产经营行为，掌握企业产品质量信息并向社会通报，以防止和抵消“市场失灵”对企业竞争机制的负面影响。实施生产许可制度有利于对企业质量管理进行严格规范，促使企业尽快提高管理水平和产品质量，是市场经济条件下政府主动干预企业经营行为，提高企业管理水平和产品质量水平的重要手段。

    （五）落实国家产业政策

    行政许可是贯彻落实国家产业政策、加快经济结构调整的基本手段之一。国家通过设定行政许可，对不利于节能降耗、环境保护和技术进步的工艺、产品加以限制。但是，按照依法行政的要求，单纯根据产业政策，不能强制要求企业生产或不生产某种产品，使用或不使用某种设备。只有把产业政策转变为具有强制力的制度，才能保证产业政策的落实。

    改革开放以来，我国经济呈现出前所未有的快速发展态势，经济总量已跃居世界前列。但在现阶段，产品结构性矛盾比较突出，有的行业供给能力严重过剩；有的工艺技术能耗高，污染严重；有的产品不利于消费者的使用安全，必须通过国家产业政策进行调整。在食品添加剂生产领域就存在这些问题。通过实施生产许可制度，可以明确规定国家产业政策禁止生产的产品不得准入，使用国家明令淘汰的工艺、设备的企业不得生产，从而有效保证国家产业政策的落实，资源利用效率的提高，生态环境的保护和我国经济结构全面改善。

    食品添加剂解读

    焦糖色

    专家支持：国家食品质检中心（上海）高工 顾宇翔

   焦糖色为深褐色易吸湿的粉末或黏稠液体，有特殊的甜香味和愉快的焦苦味，溶于水和稀乙醇，不溶于有机溶剂及油脂，水溶液呈透明红棕色。焦糖色对光和热稳定，具胶体特性，其pH值依制造方法和产品而不同，通常3〜4.5左右。

   焦糖色是由饴糖或蔗糖在高温下进行不完全分解并脱水而形成的物质，主要可分为普通（酒精）焦糖、亚硫酸钾钠焦糖、氨焦糖和亚硫酸铵焦糖4种。

   焦糖是一种在食品中应用范围十分广泛的天然着色剂，可用作酱油、糖果、醋、啤酒等的着色剂。

   联合国粮食与农业组织（FAO）、联合国世界卫生组织（WHO）、国际食品添加剂联合专家委员会（JECFA）均已确认焦糖是安全的，但对其所含四-甲基咪唑作了限量规定。

    GB 2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》规定，焦糖色可作为着色剂使用，各种制法的焦糖色具体使用范围见下表。

《消费指南》2013年1月刊