■文/吴振祥 简天津

　　行政处罚作为一种较严厉的制裁措施，其自由裁量权若被滥用，将严重影响我国的法制建设。在大力推进依法治国、依法行政进程中，有效规范行政处罚自由裁量权，是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要举措，是加强行政执法队伍和党风廉政建设的迫切需要。

　　主要问题

　　行政处罚自由裁量权（简称自由裁量权）是指行政机关在法律规定的范围和幅度内，基于法的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力。行政机关正确运用自由裁量权，对法律的贯彻实施，保障当事人合法权益具有重要意义。然而，执法中，不正确行使自由裁量权的现象仍然存在，表现形式主要有两种：

　　滥用自由裁量权。是指裁量权的行使不符合授权目的或者方式不适当。常发生的情形是以授权目的不相关因素作为裁量的考虑因素。如行政机关以本单位经济利益或者当事人是否服从本部门作为决定处罚条件；执法人员以个人主观好恶或个人恩怨作出决定；行政机关不依事实及理由一律从严查办等。滥用自由裁量权是不正确行使自由裁量权的典型表现，其后果直接导致具体行政行为无效。

　　处罚不公。执法人员在处罚时，由于对自由裁量的“度”把握不准而出现畸重、畸轻等情形。如：同时发现四家企业存在相似违法行为，对甲、乙两家企业分别罚款3万元、1.5万元，而对另两家企业只责令改正，这显然存在显失公正问题。虽然畸重、畸轻都是在法定处罚幅度内作出的，但实际上违背了立法宗旨和原则。处罚不公的主要表现形式是对相似违法行为给予不同处罚，或者对不同违法行为给予相同处罚。

　　原因分析

　　通过对执法案件分析，不难发现，滥用自由裁量权和处罚不公产生的主要原因，一是执法人员错误理解立法目的或以其他目的取代立法目的，如在适用《行政处罚法》第二十七条予以减轻处罚时，错误地将个别处罚种类也减掉不罚；二是执法人员考虑了与公正行使职权无关的种种因素，如人情、领导打招呼、递条子、当事人地位和背景等；三是执法人员素质不高，难以准确运用自由裁量权。

　　应对措施

　　为有效预防执法人员滥用职权，把自由裁量权变成一种专横独断的权力，可采取如下措施加以解决。

　　完善行政程序法，保障当事人合法权利。行政程序是行政机关行政行为在时间和空间上的表现形式，是行政行为遵循的方式、步骤、顺序及时限的总和。行政程序是规范自由裁量权的一种重要手段，一旦设定并法律化后，作为享有、行使自由裁量权的行政机关，在选择行为的方式、方法及步骤时须严格遵循，否则应承担违反程序的法律责任。作为权利客体的当事人，有权要求行政机关按法定程序进行，督促其合理行使自由裁量权，如此，当事人既懂得用实体法维护自身权益，又运用程序法避免权利被侵犯。所以，应不断健全、完善行政机关现场检查、调查、回避、听证、告知、信息公开、办案时效等项制度，以有效制约行政权力，防止行政专断，维护当事人合法权利。

　　加强内部和外部监督。内部监督包括本系统上级机关对下级机关及本级机关内部的监督。上、下级监督主要是上级机关受理当事人对下级机关作出的具体行政行为不服而提出的行政复议，以及对下级机关进行的行政执法责任制检查等。本级机关的内部监督，是指各级行政机关的案件审理委员会在审案过程中，对执法人员提出的拟处理意见进行的自由裁量的审查；外部监督主要是指法律程序的监督，如各级政府法制部门的行政复议和法院的行政诉讼。上级行政机关应加强行政复议工作，把行政复议作为自我监督、自我纠错的重要手段，强化行政复议在执法中的监督作用。

　　提高执法人员素质。高素质的执法人员是正确行使自由裁量权的关键，如果执法人员自身的政治思想素质不高，那么，权力就可能会滋生腐败而以权谋私、违纪违法。为此，规范自由裁量权，必须首先加强执法队伍的党风廉政建设，建立有效的监督制约机制，防止执法人员徇私舞弊、滥用职权及侵害公民、法人和其他组织的合法权益；光有好的思想，并不能完全保证能正确行使自由裁量权，对复杂的问题<http://www.studa.cn>和新事物，需要执法人员有足够的能力去应对和处理，因此，执法人员要向书本、向实践、向他人学习，在执法中不断提高综合素质。

　　推行“阳光工程”，确保处罚公开、公平和公正。行政机关可通过电视、报纸、网络等手段，主动向社会公开执法依据、执法程序和执法结果，在阳光下接受社会监督；执法中，如果执法人员与当事人有直接利害关系，可能影响公正执法的，执法人员应当回避；在实施行政处罚时，执法人员要严格按照《行政处罚法》的规定，履行处罚前的告知程序，充分听取当事人的陈述和申辩，杜绝因当事人的申辩而加重处罚现象；要提高执法透明度，以提高当事人对行政机关的信任程度。

　　全面推行“开门审案”和“全程说理式”执法新模式。按照质检总局及“六五”普法、建设法制社会的总体要求，在所有行政机关，尤其是在市、县两级基层单位全面推行“开门审案”和“全程说理式”执法新模式，彻底改变以往行政处罚案件闭门审理旧模式为公开审理的新模式，邀请人大、政协、法院、检察院、政府法制办及高校法律专家等代表参与案件审理，增强行政机关依法行政的透明度，展示行政机关秉公执法和科学、公正、廉洁、高效的良好形象，以期达到用社会监督的力量来规范自由裁量权，提高执法水平，提升执法队伍整体素质。

　　目前，自由裁量权已引起全社会广泛关注，它直接影响着行政执法工作的水平和质量，行政机关作为经常运用自由裁量权的执法部门，确有必要建立、完善对自由裁量权合理控制和正确运用的长效机制，以提高依法行政能力。

　　（作者单位：福建省漳州市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2013年11月刊